№ 12/2009 За время проведения исследо вания малых городов Беларуси в 2007–2008 гг. 1 собрано огромное количество разного рода наблюде ний, зафиксированных в отчетах, описаниях конкретных случаев, опыте участников экспедиций. Еще до начала поездок исследователь ская группа сознательно отказалась от использования готовых объяс нительных конструкций и теорети ческих построений, ориентируясь лишь на общую методологическую рамку исследования действием 2 .
В данной статье мы постараемся решить проблему обобщения и пер вичной интерпретации всех этих разнообразных фактов, т. е. возника ет задача исследования собранного материала. Необходимо не только получить набор генерализованных («вытащенных» из непосредствен ных наблюдений) суждений о жизни в малых городах, но и определить рамки, в которых эти суждения мо гут быть отнесены к реальности го родской жизни.
Андрей Егоров Малые города: who governs?
Большинство наблюдений полу чены в конкретных условиях опреде ленных городов или в рамках вполне определенной деятельности (фести валь в Мстиславле или презентация книг в Глубоком), этими условиями и рамками они и ограничены и не мо гут быть прямо распространены на другие случаи. Общие утверждения о жизни в малых городах, получен ные в ходе группирования сходных наблюдений, также не представляют собой строго научных обобщений.
Скорее, это или фиксация неких на блюдаемых тенденций (например, если отмечается повсеместное отсут ствие мест для культурного семей ного отдыха), или формулирование гипотез (например, предположение о коммуникативном разрыве возраст ных поколений в малых городах), или построение моделей (например, модель управления городом). И то, и другое, и третье подлежит допол нительной проверке в дальнейших исследованиях, где могут быть най дены факты, опровергающие или 1 Исследование образа и качества жизни малых городов проводилось Агентством гуманитарных технологий в период с 2007 г. по 2008 г. и представляло собой серию 2–3-дневных экспедиций в малые города Беларуси с населением до 30 ты сяч человек. Было исследовано более 20 городов. Отчеты и основные результаты планируется представить в отдельной книге. Более подробно о методологии исследования см. в статье: Водолажская Т. Городские исследования в Беларуси:
теоретико-методологические проблемы.
2 Об исследовании действием см.: Мацкевич В. Белорусская демократия: вопреки очевидности. Минск, 1996; Водолажская Т. Городские исследования в Беларуси:
теоретико-методологические проблемы // Палітычная сфера. 2009. № 12.
45 Андрей Егоров. Малые города Беларуси: who governs?
№ 12/2009 подтверждающие выводы, сделанные исследовательской группой. Тем не менее, несмотря на такой достаточно шаткий фундамент, мы надеемся, что наши предварительные теоретиче ские конструкции послужат «рабо чими лесами» для построения более строгих научных представлений о городах Беларуси.
I . Кто правит ? 3 В расхожих представлениях о вла сти и управлении в Беларуси всегда существует образ жесткой вертика ли исполнительной власти. Местная власть (председатель районного или городского исполнительного коми тета, председатель местного сове та) — это просто низовое звено этой формальной иерархии, функция которого сводится к простому ис полнению указаний вышестоящего звена. При всей, казалось бы, оче видности этой модели в реальности малых городов Беларуси это выгля дит не всегда так. Сомневаться в ее существовании заставляет несколь ко фактов. Во-первых, существует большое разнообразие в организа ции жизни малых городов. Даже го рода со сравнимыми социально-эко номическими показателями мо гут иметь значительные расхождения в уровне и качестве жизни. Во-вторых, так или иначе должны существовать неформальные отношения, которые будут накладывать свой отпечаток на способы реализации власти в малых городах. В-третьих, всегда возмож ны отклонения (девиации) от пред полагаемой единообразной формы управления. В-четвертых, объектив ные различия малых городов будут требовать трансформации способов реализации власти и управления под конкретные условия того или иного города. Как мы покажем далее, есть достаточно веские основания говорить о наличии разных моделей реализации власти и управления в малых городах. Построим наши рас суждения так, чтобы ответить сразу на несколько вопросов, уже заложен ных в основной вопрос о правлении:
1. Кто участвует во власти и управлении? Иными словами, какие группы обладают влиянием на реа лизацию местной власти, откуда (из каких групп) происходит рекрути рование людей, занимающих власт ные позиции, кто может влиять на назначения и персональный состав местной власти и т. д.?
2. Что является объектом управле ния? На что распространяется власть и чем, собственно, управляют?
3. Как происходит реализация власти? Каковы способы и механиз мы управления?
II . Вводные замечания С конца XVIII в. власть в бело русских городах не принадлежала городскому сообществу, а город 3 Who governs? Вопрос из названия классической работы американского полито лога Роберта Даля, занимавшегося в начале 1960-х гг. изучением власти и управ ления в американском городе Нью-Хейвен (как case study) // Robert A. Dahl. Who governs? Democracy and Power in an American City. Yale University Press, 1961.
46 № 12/2009 Горад і палітыка ская администрация всегда была и в большей части остается по сей день чем-то чужим, внешним для жителей города. После «невядомай вайны» 1654–1667 гг. (термин Г. Са гановича; Саганович, 1995), когда московскими завоевателями было уничтожено более 50% населения ВКЛ, города заполнились евреями.
Литвины (беларусы) предпочитали в то время переселяться в сельскую местность, где поселенцы освобож дались от налогов, евреи же преи мущественно оставались в городах, так как не могли владеть землей на правах собственности. К XIX в.
с введением царскими властями черты оседлости количество еврей ского населения в городах возросло еще больше, достигая 50–80%. Та ким образом, этнически население городов стало преимущественно еврейским, тогда как администра ция чаще всего была польской (по лонизированной) или русской (с конца XVIII в.). К этническому раз рыву между властью города и его населением добавилась ликвидация магдебургского права и местного самоуправления (с 1785 г.). В ХХ в.
этот разрыв усугубился. Имперский прин цип назначе ния ру ко води те лей, заимствован ный по том советской властью, не предполагал назначения руководителей из местных жителей.
Поэтому, даже несмотря на этниче скую гомогенность (после Второй мировой войны и в управлении, и в составе населения городов доми нируют беларусы), администрация городов преимущественно так и оставалась чужой для местного на селения.
Длительное историческое отсут ствие легальных механизмов влияния жителей городов на уровень приня тия решений привело к закреплению таких отношений власти и населения, при которых отчуждение населения от власти видится как нормальное и естественное положение вещей 4 . На селение Беларуси не воспринимает самих себя как источник власти в собственном городе. И если на нацио нальном уровне, уровне страны это еще принимается как идеологическая и риторическая установка, то в местах непосредственного проживания это отсутствует даже в куцых формах.
Сама возможность существования некоего общественного управления и самоуправления для массы рядовых граждан воспринимается как рево люционная идея. Попытка создания общественного фокуса управления событием городского масштаба (фе стиваль средневековой культуры ) 5 в городе Мстиславле закончилась 4 См. также: Мацкевич, Водолажская, 2008.
5 В рамках исследования не только проводились наблюдения и интервью, но и предпринимались попытки организации (совместно с городскими инициатив ными группами) действий и событий городского масштаба: презентаций, выста вок, фестивалей и т. п. Рефлексия этих событий ложилась в основу материалов исследования. Фестиваль средневековой рыцарской культуры в г. Мстиславле состоялся в 2007 г., однако организовать подобное событие повторно и с более широким привлечением общественности города в 2008 г. не удалось.
47 Андрей Егоров. Малые города Беларуси: who governs?
№ 12/2009 полным провалом, причем не по при чине сопротивления местной власти, а из-за полного непонимания смысла и назначения такого элемента управ ления.
Реализация власти в городе связывается жителями с формаль ными властными постами в госу дарственной системе. В городе, с их точки зрения, правит председатель исполкома, мэр, начальники отде лов исполнительного комитета, на чальник милиции и т. д. Реализация той или иной городской политики (например, стимулирование или по давление деловой активности) свя зывается с действиями, решениями, личной ангажированностью или инициативностью лиц, занимающих эти формальные позиции. При ис ходной отчужденности населения от власти и отсутствии у него зако нодательно закрепленных и реально осуществимых механизмов влияния и контроля властей дело, видимо, так и обстоит. Власть и управление в городе реализуются именно из формальных административных по зиций. Причем конкретная конфигу рация этих позиций (входит или не входит, например, районный проку рор в систему распределения власти) в каждом случае может определять ся по-разному, в зависимости от институциональных особенностей, распределения производства и даже личных качеств людей, занимающих те или иные должности.
Однако реализация власти и управления из формальных позиций все же не предполагает, что именно те, кто занимает эти позиции, действи тельно правят в городе. Их власть значительна, но далеко не абсолютна.
Более правильно было бы говорить о том, что в городе правят такие груп пы или структуры, которые контро лируют (имеют влияние) персональ ное наполнение ключевых позиций в городских администрациях. Разница в том, кто это (или что это) конкрет но в конкретном городе, и задает раз ные модели властно-управленчес ких отношений в белорус ских городах.
Используемая методология иссле дования (2–3-дневные экспедиции и выборочные целенаправленные дей ствия) не позволяет с достаточной степенью надежности выделить эти группы / структуры. Но построить некоторые предварительные гипоте зы возможно.
III . Группы и структуры влияния В восприятии местных жите лей, особенно тех, кто занимает относительно активную позицию, у власти могут находиться «свои» или «чужие». «Свои» — это как правило, выходцы из города или района, т. е. люди, личная история которых знакома местным жителям.
«Чужие» — преимущественно те, кто является выходцем из другой местности и не знаком горожанам.
Особенно остро это чувствуется в тех городах, где существует особого рода локальный патриотизм (Туров, Давид-Городок). В таких случаях при характеристике местных властей специально подчеркивается, что тот или иной представитель власти — наш «туравец», «гарадоцкі» или же «присланный».
48 № 12/2009 Горад і палітыка В отношении групп и структур влияния тоже можно применить этот способ условного разделения на «своих» и «чужих». Тогда «свои» — это такие группы и структуры, кото рые связаны своим происхождением и личной историей с тем городом, в котором они реализуют свои власт ные устремления. «Чужие» — это внешние для города и его жителей группы и структуры, влияющие, тем не менее, на реализацию власти в этом городе. Так или иначе, по скольку власть и управление не есть закрытая система, всегда существует некая комбинация влияния «своих» и «чужих». Поэтому мы говорим скорее о доминировании, чем об аб солютном господстве этих групп.
«Чужие». Для различных горо дов существуют различные группы и структуры, реализующие внешнее влияние на власть в городе. Рассмо трим несколько наиболее типичных вариантов.
(1) Правление формальной струк туры . Власть в городе фактически принадлежит вышестоящим госу дарственным структурам районного или областного уровня (для городов областного подчинения). Местные го родские власти выполняют лишь их установки, проявляя минимум соб ственной инициативы. Классический пример такой модели реализации власти и управления демонстрирует г. Туров и, в меньшей степени, ДавидГородок. Власть в Турове фактически принадлежит вышестоящей район ной администрации (г. Житковичи), которая пресекает любые попытки независимой активности туровских групп. В городе невозможно провести значимые решения, минуя уровень районной администрации. В случае же несоблюдения данного правила «нарушители» наказываются.
В Турове существует несколько показательных примеров. В 2005– 2007 гг. на Замковой горе в г. Турове проводились раскопки и последую щая консервация фундамента храма ХІІ в. и превращение данного места в музей. Местная общественность вы ступала против такого шага, настаи вая на постройке на этом месте храма.
Мнение горожан не только не учли, но и наказали наиболее активных сторонников строительства храма.
Еще одной подобной иллюстрацией может служить история бывшего главврача туровской больницы Ири ны Сергейчик. В 2004 г. благодаря ее усилиям был получен грант от посольства США на создание совре менного реабилитационного центра, включающего водо- и грязелечение, массаж, физиопроцедуры, фитотера пию, методы суджок-терапии. Про ект, предложенный И. Сергейчик, первоначально был одобрен в управ лении здравоохранения Гомельского облисполкома и не встретил сопро тивления в Минздраве. Однако уже с самого начала создания центра, главный врач столкнулась с противо стоянием со стороны районного на чальства по линии здравоохранения.
Дело в том, что туровская городская больница находится в подчинении районной больницы г. Житковичи.
Правила административной игры предполагают иерархическую систе му распределения средств, специ альных привилегий и благ, а именно:
чем выше в иерархии учреждение, 49 Андрей Егоров. Малые города Беларуси: who governs?
№ 12/2009 тем большим объемом благ оно рас полагает. Получая средства в обход районного начальства (и, естествен но, никоим образом не нарушая бело русского законодательства), главный врач туровской больницы нарушала сложившиеся неформальные пра вила игры. Ирине Сергейчик было предложено направить деньги на создание такого же центра в больни це г. Житковичи, а не в г. Турове. Этот шаг был не приемлем для инициато ра как из-за желания создать центр именно в своем городе, в своей боль нице, так и по сложившимся услови ям получения гранта. Преодолевая все попытки принудительно остано вить строительство центра в Турове, Сергейчик все-таки сумела довести работу до конца. В 2005 г. состоялось его торжественное открытие, на ко тором присутствовал посол США Дж. Кролл, представители районно го начальства. Казалось бы, можно начинать работу, но вместо этого после открытия реабилитационного центра районное медицинское на чальство уволило Ирину Сергейчик якобы за несоответствие должности главного врача. Все дальнейшие по пытки обжаловать эти меры воздей ствия были безуспешными.
В похожем положении, види мо, находятся и районные власти г. Мстиславля по отношению к об ластному могилевскому начальству.
Очевидно, что местная власть в Мстиславле в гораздо меньшей сте пени заинтересована в реализации некой осмысленной политики разви тия города, чем в сохранении статускво и выполнении прогнозных ста тистических показателей.
(2) Корпоративные структу ры . В части городов власть в зна чительной степени контролиру ется внешними корпоративными структу рами: военными, силовыми, производственными, властными груп пами в центральном аппарате управления. Смена руководства за висит от воли этих корпоративных структур, а местные власти в очень слабой степени способны прини мать самостоятельные решения.
Часто господство внешних корпора ций обусловлено сравнительно не давней историей города. Типичные примеры этого рода демонстрируют Чаусы и Щучин. В Чаусах сильное влияние корпорации военных обу словлено наличием еще с советских времен в городе крупных воинских (танковых) частей. Необходимость обеспечения специального режима (секретности, безопасности и т. д.), вызванного наличием стратегиче ских военных объектов, естествен но, требует согласования решений местных властей с командованием воинских частей или их начальством точно так же, как и назначение или смещение районного начальства будет по необходимости согласовы ваться со структурами Министер ства обороны.
Сходная ситуация наблюдается в г. Щучине, где традиционно сильны позиции правоохранительных орга нов и секретных служб. Это связано с размещением в окрестностях го рода до конца 1990-х гг. стратеги ческой авиации. До какой степени в Щучине распространяется влияние силовых структур, сказать сложно, но следы существования «особого 50 № 12/2009 Горад і палітыка режима» ощущаются 6 . Еще один пример такого рода — г. Лепель, озерная зона с прекрасной экологи ей, где с советского времени разме щается традиционная зона отдыха для высокопоставленных военных.
Местные жители утверждают, что власть (а также собственность и местный бизнес) в городе находится под контролем отнюдь не местной администрации, а неких «минских» или даже «московских» структур (от военных до Администрации Прези дента).
Подобным, внешним, характером влияния на управление могут обла дать и крупные производственные структуры. К примерам такого рода следует отнести г. Каменец — рай онный центр, который расположен поблизости с Национальным пар ком «Беловежская Пуща». Адми нистрация Пущи, рас положенная в г. п. Каменюки, стремится доби ваться реализации своих интере сов без учета интересов районного центра. Например, новая дорога в национальный парк была построена в обход г. Каменца, поскольку посе щение музея (Белой вежи) в Каменце удорожает стоимость всего туристи ческого маршрута, а это невыгодно администрации парка. Очевидно, что существуют довольно сложные каменец-каменюкские проблемы, что отражается в отношении жите лей Каменца к Каменюков.
Доминирование «чужих» предпо лагает, что в городе в первую очередь реализуются именно их интересы, интересы же местных групп и мест ной власти либо игнорируются, либо реализуются во вторую очередь. Это очень хорошо заметно по характеру управления в городе: на что обраща ется больше внимания, а на что мень ше, насколько свободно чувствует себя и насколько развит местный бизнес и т. д. Например, репрессив ная политика в отношении местно го бизнеса в Мстиславле не может быть выгодной самому городу точно так же, как изъятие и так мизерных туристических доходов в районный бюджет делается не в интересах Ту рова.
«Свои». В ряде городов на фор мирование и реализацию власти оказывают значимое влияние груп пы, которые можно условно отнести к «своим». Типологически это могут быть очень разные группы. Выявле но по меньшей мере три типа таких групп: кланы или семьи (г. Глубокое);
квази-сообщество «выбившихся в люди» (г. Поставы); церковная общи на (д. Ольшаны Столинского района Брестской области, около 7,5 тысяч населения). Основные позиции в формальной структуре местной вла 6 Во время экспедиции в г. Щучин и после нее ее участники столкнулись с присталь ным вниманием спецслужб: попытки ограничений в действиях исследователь ской группы (не все можно было фотографировать), специально организованная встреча с сотрудником идеологического отдела, предупреждение сотрудников Института социологии НАН Беларуси о «нежелательном» поведении. Особых негативных последствий это не имело, однако в других экспедициях ничего по добного не встречалось.
51 Андрей Егоров. Малые города Беларуси: who governs?
№ 12/2009 сти (от районного исполнительного комитета до суда, милиции, предста вительства банков) в Глубоком кон тролируются несколькими (двумятремя) семьями. Распространены случаи, когда на разных ответствен ных постах, в том числе и в одной структуре, работают родственники.
По-видимому, назначение и смеще ние местного руководства находится под их сильным влиянием. Малове роятно, что существует очевидный сговор между семьями или их глава ми. Скорее, существует молчаливое понимание общности интересов и работает система оказания взаим ных услуг.
Помимо контроля администра тивных постов «кланы» заинтересо ваны в ведении бизнеса, что в систе ме перекрестного контроля бизнеса со стороны разных ведомств делает семьи и кланы еще более взаимоза висимыми. В Глубоком вообще суще ствует сильная коммерциализация власти и управления, что отражается не только в существовании корруп ции, но и в особом использовании чисто коррупционных «откатов» для мобилизации ресурсов с целью реше ния вопросов городского хозяйства.
Например, успешному бизнесмену намекают на необходимость профи нансировать ремонт коммунального объекта, за что он получает («покупа ет») некоторую долю свободы.
Несколько иная модель властных отношений сложилась в г. Поставы, который во многих отношениях представляет собой уникальное для Беларуси явление. Поставы, пожалуй, наиболее развитый город среди тех 18 городов, которые попали во вни мание исследовательской группы.
Наиболее распространенный ответ о причинах такого положения вещей заключается в том, что «у нас очень хороший председатель исполкома», которого в городе действительно це нят и уважают, называют по имениотчеству. Однако сомнительно, что такой уровень развития был бы возможен только за счет личных ка честв одного человека, тем более при довольно скудных ресурсах (и власт ных, и финансовых) любых местных властей в Беларуси.
Действительно, с одной стороны, успехи в развитии города часто объ ясняются особыми отношениями, которые сложились между людьми, работающими в администрации го рода («командой» в местной власти).
Эти отношения сложились в ходе долгих рабочих взаимодействий.
Работая (или проходя воинскую службу: Поставы — бывший воен ный город) в разное время на разных управленческих должностях в райо не, все они уже давно узнали друг друга как хороших специалистов в своих областях, часто в прошлом находились в отношениях руковод ства — подчинения либо делового сотрудничества. Теперь, хорошо зная друг друга, они способны эффектив но решать вопросы управления рай оном и городом. С другой стороны, более внимательное изучение позво ляет выявить в городе интересную группу «влиятельных людей», по крайней мере таких, которые счита ют себя влиятельными. Вообще, это тоже уникальный случай, поскольку ни в каком другом городе не прихо дилось встречать жителей, которые, 52 № 12/2009 Горад і палітыка не занимая никаких формальных постов, могли бы говорить о соб ственном влиянии на жизнь города.
В большинстве случаев это предста вители «местного» бизнеса 7 , хотя не только они. Часто это люди того же поколения и схожей карьерной тра ектории, часто из бывших военных.
Лучше всего эту группу можно оха рактеризовать как тех, кто «выбился в люди», т. е. достиг определенного положения в обществе и определен ной степени независимости. Для многих из них важно, что, достигнув такого положения, они «могут сде лать что-то для города». Некоторые имеют обширные связи и контакты на национальном уровне (в прави тельстве, в министерствах).
Можно предполагать, что эта группа имеет значительное влияние в городе, в том числе и на назначение на должности в местной админи страции. Сложно судить, до какой степени интегрирована эта группа, но косвенные сведения позволяют предполагать существование хотя бы некоего ядра — людей, периодически встречающихся и разговаривающих о проблемах города. Практически все претендующие на влияние люди в своих суждениях о проблемах го рода и перспективах его развития не просто давали привычные и ба нальные ответы, но старались рассу ждать и размышлять об актуальных вопросах иногда довольно схожим образом. Вряд ли эта привычка к рассуждениям могла сложиться при отсутствии более или менее регуляр ного общения между ними.
Случай деревни Ольшаны дает другой пример властного влияния внутренних групп на жизнь города.
Более половины из 7,5 тысячи на селения деревни принадлежит к общине христиан-пятидесятников.
Большинство жителей деревни ведет сель скохозяйственный (выращива ние и продажа огурцов) или со путствующий (перевозка и оптовая продажа огурцов) бизнес. Среди хри стиан распространен схожий образ жизни: большие семьи, строгая мо раль, запрет на курение и употребле ние алкоголя. Корпоративная соли дарность жителей деревни позволяет им эффективно лоббировать свои интересы. Например, строительство «не положенной по статусу» автоза правки. Церковь имеет сильное вли яние, но стремится не выходить на политический уровень, тем не менее маловероятно, что в существующих условиях в Ольшанах можно прове сти решения, прямо противоречащие интересам общины.
Во всех трех случаях правления «своих» наблюдается позитивная динамика развития поселения:
интенсивная деловая активность, широкое частное строительство (в меньшей степени в Поставах), срав нительно более высокая степень и эстетика благоустройства (за ис ключением Ольшан), более оптими стичные настроения среди жителей.
Тем не менее нельзя с достаточной 7 Здесь мы берем слово «местный» в кавычки, потому что большинство из них ве дут бизнес и владеют предприятиями не только в Поставах, но и России, Польше либо их бизнес в большей степени ориентирован на экспорт за пределы страны.
53 Андрей Егоров. Малые города Беларуси: who governs?
№ 12/2009 степенью уверенности говорить о том, что такое развитие будет про должаться в том же направлении.
Для всех указанных примеров суще ствует два сценария развития. Воз можно либо перерастание в некое местное протосообщество, которое берет на себя ответственность за развитие города, либо, в негативном варианте, превращение этих групп в подобие мафиозных кланов. И чем дольше будет отсутствовать возмож ность легализации этих в большой степени скрытых форм влияния, тем в большей степени вероятен второй вариант.
IV . Механизм реализации власти Местная власть управляет горо дом при помощи системы индика торов. Система социальных стан дартов, экономических показателей, показателей развития (вместе — ин дикаторов) для малых городов Бела руси предусмотрена нормативными документами национального уровня (Государственная комплексная про грамма развития регионов, малых и средних городских поселений на 2007–2010 годы, Система государ ственных социальных стандартов по обслуживанию населения и др.) и планами социально-экономического развития конкретных городов, принимаемыми на 5 лет. Помимо таких официальных индикаторов существует дополнительная система индикаторов «беспроблемности» города: уровень нежелательной со ци ально-экономической актив ности, уровень жалоб населения на неправомерные действия государ ственных чиновников, уровень пре ступности и т. д. Совокупность всех индикаторов покрывает видимое поле допустимой и недопустимой (запрещенной) активности в городе.
Любая другая активность, не вписы вающаяся в систему отслеживаемых индикаторов, как бы выпадает из поля зрения. Причем именно «как бы», так как обычно отрицается на личие «чего-то такого» в городе (нет оппозиции, нет неформальной жиз ни и т. д.), но тем не менее когда это все же есть, то управление сводится к его подавлению. По умолчанию такая активность является нежелательной и находится под неофициальным запретом в соответствии с общим принципом реально существующего правового регулирования — «запре щено все, что прямо не разрешено».
Именно в таком смысле можно го ворить о том, что покрываемая си стемой индикаторов деятельность и является объектом воздействия для местных властей. В сущности, это то, чем они управляют. Все осталь ное репрессируется с большей или меньшей долей энтузиазма или при водится к системе установленных показателей: неформальная актив ность должна быть приведена к фор мальной, например кружковой при школах, домах детского творчества и домах культуры.
Особенно это характерно для городов, где во власти и управлении доминирует формальная структура.
Местные государственные структу ры здесь управляют лишь штатными прогнозными показателями, осталь ное их мало волнует. Любые новые, 54 № 12/2009 Горад і палітыка нестандартные ситуации и предло жения деятельности являются не желательными, рискованными. Хотя при ощущении значительной выгоды и при низких затратах, небольшой степени угрозы нарушения по уста новленным индикаторам власти могут пойти на такие рискованные предприятия. Первый фестиваль в Мстиславле (в 2007 г.), предложен ный местным властям, был поначалу воспринят очень настороженно. Од нако в следующем, 2008 г., когда он был включен в программу развития туризма района, это уже не вызвало никакой настороженности. Испол ком лишь искал способы миними зировать свои затраты и контроли ровать нежелательную активность населения.
Тогда каким образом в ряде го родов удается добиваться реализа ции интересов, которые выходят за рамки сетки индикаторов? Предпо ложительно, работает следующая модель. Существует прямо запре щенная деятельность и деятельность, выраженная в индикаторах. Между ними — пространство не запре щенной, но и не разрешенной дея тельности, «зазор». В управлении пространством «зазора» и состоит искусство управления в малых горо дах. В Глубоком и Поставах местный малый и средний бизнес фактически покупает себе либеральный режим, оказывая бесплатные услуги в пользу администрации города. Формально все находится в рамках закона — бизнес оказывает добровольную по мощь. Местная власть лишь регули рует «зазор», оставляя возможность купить не запрещенную, но и не разрешенную часть свободы. И те, и другие получают свою выгоду. Точно так же, регулируя «зазор», можно за прещать и подавлять общественнополитическую активность, выгонять активистов с работы, доводить до маргинального состояния. А можно направить их «избыточную» актив ность в приемлемое русло: например, в сельский туризм или на реализацию общественно-культурных проектов.
Сведение всего к системе инди каторов создает определенное на пряжение в системе деятельности.
Люди не находят себе места в сло жившейся структуре, ибо, чувствуя себя нереализованными, они ста новятся «лишними». Подавляемая «нежелательная активность» стре мится найти себе выход. Это может выражаться в миграции активных людей за пределы города, в росте депрессивных настроений в среде потенциально активных людей, а также в поиске таких форм деятель ности, которые обеспечивают хотя бы некоторую долю независимости.
Чаще всего такими формами ста новятся бизнес, творчество, а в по следнее время — сельский туризм.
Правильное регулирование «зазора», открытие возможностей, свободного пространства для выхода активно сти может стать хорошим инстру ментом развития в руках местных администраций и заинтересованых в нем локальных властных групп «своих». Чем больше независимость администраций от внешнего влия ния, т. е. чем сильнее влияние «сво их», тем в большей степени есть воз можность для позитивной динамики городского развития.
55 Андрей Егоров. Малые города Беларуси: who governs?
№ 12/2009 Литература 1. Robert A. Dahl. Who governs? Democracy and Power in an American City. Yale University Press, 1961.
2. Мацкевич, В., Водолажская, Т. Становление и развитие сообществ. Минск, 2008.
3. Мацкевич, В. Белорусская демокра тия: вопреки очевидности. Минск, 1996.
4. Сагановіч, Г. Невядомая вайна: 1654–1667. Мінск: Навука і тэхніка, 1995.